2025 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 2025

 2025 DTS 015 REYES MARTINEZ Y OTROS V. COLEGIO DE CIRUJANOS DENTISTAS, 2025TSPR015

 EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Liselie Reyes Martínez, et al

Apelados

v.

Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, et al

Apelantes

Apelación

2025 TSPR 15

215 DPR ___, (2025)

215 D.P.R. ___, (2025)

2025 DTS 15, (2025)

Número del Caso:  AC-2024-0056

Fecha:  28 de febrero de 2025

 

-Véase Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

 

La Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ emitió una Opinión disidente.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025.

 

Una vez más una mayoría de este Tribunal se enfrasca en un análisis autómata y en total abstracción de la realidad para justificar la inconstitucionalidad de una colegiación compulsoria. En esta ocasión, se ve afectada la colegiación de los Cirujanos Dentistas de Puerto Rico. De una plumada, el pronunciamiento mayoritario pone en jaque la integridad de la profesión odontológica y, en consecuencia, la salud del pueblo puertorriqueño. Al dejar sin efecto la colegiación compulsoria de este gremio, una mayoría de este Tribunal atenta contra el rol integral que tiene el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico en la prestación de servicios odontológicos.

Este proceder es contrario a la realidad de las operaciones cotidianas del colegio profesional en cuestión, quien se encarga de: (1) organizar la profesión; (2) brindar educación continua;(3) procurar que los cirujanos dentales se beneficien de incentivos contributivos, y (4) proveer educación y servicios a la comunidad. Sin lugar a duda, este curso de acción perjudicará la calidad de los servicios de salud dental. Perdimos la oportunidad de validar la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los cirujanos dentistas y, en consecuencia, garantizar que la población puertorriqueña disfrute de servicios de salud que cuenten con andamiajes robustos para asegurar que estos cumplan con los más altos estándares de calidad.

                                                                                                                                                                                      I.                         

El 9 de enero de 2020, Liselie Reyes Martínez, César A. García Aguirre, Edgardo Alegría Alicea, Juan Emmanuelli Bauzá, Ángel Otero Díaz, Delia Vergé Quiles, Luis D. Silva Ramírez, Edgardo Olivencia, Laura Fuxench López, y Huascar Amador Lebroux (Cirujanos Dentistas) presentaron una Demanda y Sentencia declaratoria ante el Tribunal de Primera Instancia en contra del Gobierno de Puerto Rico (Estado) y del Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico (Colegio). En esta impugnaron la constitucionalidad de la Sección 3 de la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, según enmendada, también conocida como la Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 113 et seq. (Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas), la cual establece la colegiación compulsoria como requisito de licenciamiento de los cirujanos dentistas. Argumentaron que condicionar el ejercicio de su profesión al cumplimiento de ese requisito infringía su derecho constitucional de libertad de asociación y expresión. También indicaron que no existía un interés apremiante por parte del Estado que justificara lesionar su derecho constitucional y que existían medios menos onerosos para regular la profesión.

El 16 de marzo de 2020 el Colegio presentó su Contestación a la demanda. En esta planteó que los dentistas eran profesionales de la salud cuya labor adelanta la salud pública y que la Junta Dental Examinadora (Junta Dental) no contaba con los fondos suficientes para asumir los múltiples roles del Colegio, por lo que se justificaba la colegiación compulsoria como medida de protección social. En síntesis, el Colegio arguyó que: (1) la colegiación obligatoria resulta necesaria para adelantar el interés gubernamental apremiante de salvaguardar la salud pública; (2) dejar sin efecto ese requisito para el ejercicio de la profesión tendría consecuencias nefastas para la salud pública; (3) la Junta Dental no contaba con los fondos, ni con los recursos, para asumir responsabilidades que el Colegio ejerce, y (4) el sistema regulatorio dual es el mecanismo menos oneroso para alcanzar el fin público de mantener una sociedad saludable.

El 5 de junio de 2020 los Cirujanos Dentistas presentaron una Moción en solicitud de sentencia sumaria. En lo pertinente, adujeron que la falta de fondos públicos no justificaba infringir su derecho constitucional a la libre asociación. Indicaron que, si el Estado podía financiar al Colegio, también podría, de ser necesario, destinar fondos para la Junta Dental.

Por su parte, el 22 de julio de 2020 el Estado presentó una Moción de sentencia sumaria. En esta argumentó que, a pesar de que los Cirujanos Dentistas reclamaban su derecho constitucional a la libre asociación, la balanza se debía inclinar a favor de la protección del interés apremiante del Estado: salvaguardar la salud pública y la dignidad del ser humano.

Tras contar con las correspondientes réplicas y dúplicas de las partes, el 17 de diciembre de 2020 el Tribunal de Primera Instancia emitió una Sentencia mediante la cual sostuvo la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los cirujanos dentistas.

Inconformes, los Cirujanos Dentistas presentaron un recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones y este último emitió una Sentencia el 29 de octubre de 2021 mediante la cual revocó la determinación del Tribunal de Primera Instancia. El foro apelativo intermedio entendió que estaba en controversia si la colegiación compulsoria era el medio menos oneroso para salvaguardar el interés apremiante del Estado. Por esa razón, devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia.

Culminado el descubrimiento de prueba, el 16 de diciembre de 2022 los Cirujanos Dentistas y el Colegio presentaron nuevamente sendas mociones de sentencia sumaria en las que reiteraron sus posturas. Lo mismo ocurrió con las réplicas y las dúplicas posteriores. Asimismo, tanto los Cirujanos Dentistas como el Colegio solicitaron que el Tribunal de Primera Instancia tomara conocimiento judicial de las distintas determinaciones de este Tribunal respecto a la constitucionalidad de las colegiaciones compulsorias.

Posteriormente, el 1 de marzo de 2024 el Tribunal de Primera Instancia dictó Sentencia mediante la cual decretó la constitucionalidad de la colegiación compulsoria. El foro primario esbozó ochenta (80) hechos incontrovertidos, entre los cuales se encontraban los siguientes:

5)      De conformidad con la ley orgánica del [Colegio], este quedó investido con la facultad para:

 

(a) Subsistir a perpetuidad, demandar y ser demandado, como persona jurídica.

 

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(e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendar aquél, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. Se autoriza al Colegio, previa audiencia en la que se dará al interesado oportunidad de ser oído, a imponer sanciones administrativas a los miembros de dicho Colegio que violaren las disposiciones de los reglamentos así adoptados. El reglamento dispondrá todo lo concerniente a los procedimientos que habrán de seguirse en dicha audiencia.

 

(f) para adoptar e implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas.

 

(g) Para recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión, pudiendo remitirlas a la Junta Directiva para que actúe, y después de una vista preliminar, en la que se dará oportunidad al interesado o su representante, si encontrara causa fundada instituir el correspondiente procedimiento de destitución ante la Junta Dental Examinadora. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos. 20 [LPRA] [sec.] 112(a), (e)-(g).

 

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8)El [Colegio] ha promovido el encausamiento de personas que realizan procedimientos dentales sin estar debidamente autorizados por el Estado, que se conoce como intrusismo. El [Colegio] está constantemente monitoreando y fiscalizando la práctica dental en el país para asegurarse que las personas que realizan procedimientos dentales sean aquellas debidamente licenciadas y autorizadas por el Estado.

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12) El [Colegio] es la institución encargada de la educación continua de su matrícula, de manera que los colegiados estén al día en las nuevas prácticas y desarrollo[s] en el campo de la odontología.

13) Las cuotas que pagan los colegiados no van destinadas a procesos electorales político-partidistas o a la formulación de opinión pública sobre aspectos generales de la administración pública, sino a la prestación de servicios de los propios colegiados y a la reserva de activos de la institución.

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21) De acuerdo con la Occupational Employmen[t] and Wage Statistics, los dentistas en Puerto Rico para mayo de 2021 generaron en promedio un salario anual de $87,300.00.

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33) El [Colegio] presta servicios a sus miembros, no obliga a ninguno de estos a asistir a asamblea alguna, a pertenecer a algún comité ni a participar de alguna actividad del Colegio. A parte de la cuota a los colegiados, el [Colegio] no supone de otra obligación a sus miembros.

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39) La Junta [Dental] no tiene los recursos para brindar ayuda y socorro mutuo a los dentistas. En palabras del Presidente de la Junta Dental: “[n]osotros no tenemos recursos ni para nosotros mismos”.

40) El [Colegio] puede relevar del pago de la cuota a los cirujanos dentistas que demuestren tener un estado que les impida pagarla.

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42) La orientación sobre educación de salud oral en Puerto Rico la realiza el [Colegio].

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44) La Junta Dental no [ofrece] cursos de educación continua.

45) La Junta Dental depende de la estructura y la red de apoyo del [Colegio] para la difusión de [sus] mensajes a la comunidad dental, pues [esta] carece de esa estructura y capacidad.

46)La Junta Dental tiene solo una empleada asignada: una secretaria.

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48) La Junta Dental debe compartir su única secretaria y empleada asignada con otras tres juntas.

49) La Junta Dental comparte un abogado con otras juntas examinadoras ubicadas en la Oficina de Reglamentación y Certificación de Profesionales de la Salud.

50) La Junta Dental no tiene un investigador para casos.

51) La Junta Dental no tiene un presupuesto específico para su junta. El presupuesto proviene de un conglomerado de la Oficina de Reglamentación y Certificación de Profesionales de la Salud que aproximadamente es de $4.6 millones distribuidos en treinta y una (31) juntas.

52) En materia de disponibilidad de recursos, la Junta Dental está ciertamente limitadísima. Carecen en ocasiones de tinta para sus impresoras.

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54) El 18 de enero de 2019, la Junta Dental suscribió un documento donde apoyó la colegiación compulsoria y se opuso a la descolegiación del [Colegio]. Esto se sustentó en todo el apoyo que provee el [Colegio] y que la Junta Dental no podría atender la necesidad que atiende el Colegio de este descolegiarse.

55) El [Colegio] es quien emite los certificados necesarios para que un cirujano dental se beneficie de los incentivos contributivos de la Ley Núm. 60-2019, según enmendada, también conocida como Código de Incentivos de Puerto Rico. Esto así ya que la Administración de Seguros de Salud (ASES) provee la información necesaria para estos al Colegio y no a la Junta. Esto se debe a que la Junta [Dental] no tiene los recursos para administrar los incentivos contributivos de la Ley Núm. 60-2019.

56) Entre los requisitos que deben cumplir los solicitantes para las Solicitudes de Decretos para Médicos Cualificados se encuentra prestar servicios médicos en regiones que el [Colegio] determine que carecen de ciertos servicios médicos o dentales especializados.

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62) La Comisión Ética del [Colegio] tiene la facultad para investigar controversias éticas.

63) La Comisión de Quejas y Agravios del Colegio recibe las quejas de los pacientes.

64) El [Colegio] recibe la mayor cantidad de quejas y agravios.

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67) Los temas de ética son atendidos por el [Colegio]. Cuando surge un problema de ética, de violación de la profesión o de algún tipo de conflicto entre dentistas o pacientes, quien asiste es el Comité del [Colegio].

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69) El [Colegio] ha denunciado al Departamento de Justicia, al FBI y a otras entidades, ilegalidades relacionadas con la salud oral.

70) El [Colegio] se ha coordinado con la Junta Dental para denunciar las ilegalidades relacionadas con la salud oral.

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74) El representante de Puerto Rico ante la American Dental Association lo elige el [Colegio] y no la Junta Dental pues esta no tiene los recursos o mecanismos para elegirlo.

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76) Para el Presidente de la Junta Dental el [Colegio] tiene personal para atender asuntos que la Junta [Dental] no tiene. A su entender, eliminarlo recargaría el sistema.

77) La Junta Dental no tiene los recursos para asumir las gestiones que el [Colegio] realiza.

78) Para el Presidente de la Junta Dental, descolegiar el [Colegio] podría afectar la salud oral de Puerto Rico. (Negrillas suplidas).[1]

 

Ante este cuadro fáctico, el Tribunal de Primera Instancia determinó que la colegiación compulsoria de los Cirujanos Dentistas se deriva de un sistema de regulación compartido entre el Estado y el Colegio. Explicó que, mientras que el Colegio desempeña las funciones relacionadas con la supervisión ética y el cumplimiento de los requisitos de educación continua, la Junta Dental es para todos los efectos una entidad inoperante. Inclusive, enfatizó que la Junta Dental se opuso a los esfuerzos legislativos para eliminar la colegiación compulsoria.

En desacuerdo, el 30 de abril de 2024 los Cirujanos Dentistas presentaron un recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones. El 6 de junio de 2024 tanto el Colegio como el Estado comparecieron mediante sus respectivos alegatos. El 26 de junio de 2024 el foro apelativo intermedio emitió una Sentencia mediante la cual determinó que el requisito de colegiación compulsoria contenido en la Sección 3 de la Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas, supra, era inconstitucional. Fundamentó su conclusión en que el Estado no logró demostrar que la colegiación compulsoria fuera el medio menos oneroso para salvaguardar su interés apremiante de regular la profesión y proteger la salud pública. Ante ello, el foro apelativo intermedio determinó que existen mecanismos menos onerosos para regular la profesión dental, como la Ley Núm. 75, infra, que establece la Junta Dental y le confiere facultades investigativas, fiscalizadoras, disciplinarias y de concesión de licencias respecto a los cirujanos dentistas.

El 23 de agosto de 2024 el Colegio presentó un recurso de apelación ante este Tribunal. El 12 de septiembre de 2024 el Estado y los Cirujanos Dentistas presentaron sus respectivas comparecencias.

                                                                                                                                                                                   II.                         

a.                  El derecho a la libre asociación

El derecho a la libertad de asociación está consagrado expresamente en nuestra Constitución, en la cual se establece que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016. A pesar de que el derecho a la libre asociación se expresa en su vertiente positiva en el texto de la Constitución, este Tribunal también ha reconocido el derecho en su vertiente negativa, dígase, el derecho a no asociarse. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014). Sin embargo, ni la vertiente positiva de este derecho constitucional ni la negativa constituyen un derecho absoluto, lo cual significa que puede ceder en determinadas circunstancias ante intereses de mayor jerarquía o ante situaciones que revistan un alto interés público. P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883 (2007); P.A.C. v. ELA I, 150 DPR 359 (2000); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1 (1978).

Sobre esto, hemos expresado que cualquier acción del Estado sobre el derecho a la libre asociación está sujeta a un escrutinio estricto. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813; Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 449-450. El análisis que se lleva a cabo en el escrutinio estricto es en extremo riguroso, a tal punto que la ley impugnada se presumirá inconstitucional. Rodríguez Pagán v. Dpto. de Servicios Sociales, 132 DPR 617, 635 (1993). No obstante, el Estado puede legislar de manera que interfiera con este derecho, siempre y cuando demuestre que existe un interés colectivo de superior jerarquía y que la medida adoptada promueve su consecución. Rodríguez Pagán v. Dpto. de Servicios Sociales, supra, pág. 635.

Este estándar de revisión judicial requiere evaluar dos criterios; el Estado debe demostrar que: (1) la acción cuestionada sirve un interés gubernamental apremiante y (2) no tenía a su alcance una medida menos onerosa para lograr el interés articulado. Rodríguez Casillas v. Colegio, supra, pág. 467; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813; Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 87-88 (2010); Calo Morales v. Cartagena Calo, 129 DPR 102, 133 (1991).

Sobre el primer criterio, es necesario aclarar que el Estado tiene el deber de identificar la existencia de un interés de alta jerarquía y no basta con identificar cualquier tipo de interés gubernamental. Esto resulta claro tras contrastar el hecho de que el escrutinio estricto requiere de un interés apremiante, mientras que un interés legítimo es suficiente para el escrutinio racional. Véase: Pérez Román v. Proc. Esp. Rel. de Fam., 148 DPR 201, 212-213 (1999); Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562, 582 (1992); San Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Algunos ejemplos de intereses gubernamentales que se han reconocido como apremiantes son: la regulación de distintas profesiones; la salud pública; proteger el bienestar de los menores; investigar y combatir el crimen y mantener la integridad de la rama judicial y la confianza del pueblo en un sistema judicial imparcial. Rexach v. Ramírez Vélez, 162 DPR 130 (2004); El Pueblo de Puerto Rico v. Santiago Feliciano, 139 DPR 361 (1995); Williams-Yulee v. Florida Bar Supreme Court of the United States, 575 US 433 (2015).

Tras superar el primer escollo del escrutinio estricto, al identificar la existencia de un interés apremiante, el tribunal debe evaluar si existe una medida menos onerosa que la medida impugnada para proteger el interés apremiante. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 450; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. La Corte Suprema de los Estados Unidos ha explicado que esto significa evaluar si el acto impugnado es necesario para adelantar el interés apremiante que el Estado identificó. City of Richmond v. J.A. Croson Co., 488 US 469, 471 (1989).

Además, la Corte Suprema de los Estados Unidos explicó más a fondo lo que significa evaluar el criterio de la existencia de un medio menos oneroso en U.S. v Playboy Entertainment Group, Inc., 529 US 803 (2000). En ese caso, la Corte Suprema de los Estados Unidos, aplicando el escrutinio estricto, analizó si el Estado contaba con una alternativa menos onerosa para cumplir con su propósito. En particular, la Corte Suprema evaluó si el medio menos oneroso no solo existía en teoría, sino que evaluó que este fuese efectivo en la práctica. Además, explicó que cuando se plantea la existencia de una alternativa plausible y menos restrictiva que la impugnada, es obligación del Estado probar que esa medida propuesta sería inefectiva en la consecución del interés adelantado. U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., supra.

Es decir, para concluir que existen medidas menos onerosas, no es suficiente apuntar a la existencia de una alternativa que podría cumplir con el interés apremiante del Estado, sino que es forzoso evaluar la viabilidad y la efectividad de las medidas alternativas para asegurarse de que esta en efecto cumpliría con su propósito. Este es el mismo ejercicio analítico que incorporé en la postura que expresé en Román Negrón v. Colegio de Contadores Públicos Autorizados, 212 DPR 509 (2023) (Opinión de conformidad de la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez). Véase, también: Delucca Jiménez v. Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, 2023 TSPR 119, 213 DPR __ (2023) (Opinión disidente de la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez); Reyes Sorto v. ELA, 212 DPR 109 (2023) (Opinión de conformidad del Juez Asociado señor Rivera García, a la cual se unieron la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez).

Nótese, además, que este Tribunal también ha hecho expresiones en las cuales ha considerado la viabilidad de una medida alternativa. En Trinidad Hernández v. ELA, 188 DPR 828 (2013), tuvimos la encomienda de evaluar la procedencia de una reforma al Sistema de Retiro, al amparo de la cláusula contra el menoscabo de obligaciones contractuales de nuestra Constitución. El escrutinio aplicable en ese caso requería que la modificación contractual cuestionada, además de ser razonable, debía ser necesaria para adelantar un propósito gubernamental importante. Sobre esto, este Tribunal expresó que “no se sostendrá el menoscabo de una obligación contractual si la parte demandante demuestra que existen alternativas menos drásticas o severas que las que el legislador escogió para lograr su objetivo”. Trinidad Hernández v. ELA, supra, pág. 837. Sin embargo, los allí demandantes alegaron que existían alternativas menos onerosas, pero no detallaron cómo estas se llevarían a cabo ni si asegurarían la solvencia del Sistema de Retiro. Entonces, este Tribunal concluyó que estos no presentaron “evidencia para convencer al tribunal en un juicio [de] que estas alternativas son viables y menos onerosas”. (Énfasis suplido). Trinidad Hernández v. ELA, supra, pág. 838.

Por lo anterior, aunque no hemos tenido la oportunidad de abundar sobre qué exactamente significa que una alternativa sea o no viable, indudablemente ha sido un factor que hemos tomado en consideración previamente. Delucca Jiménez v. Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, supra.

b.                  Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas

La Sección 3 de la Ley del Colegio de Cirujanos Dentistas establece el requisito de colegiación compulsoria. De manera específica, establece que:

Celebrada la primera junta general del Colegio ninguna persona que no sea miembro del mismo podrá ejercer la profesión de cirugía dental en el Estado Libre Asociado, exceptuando estos casos:

 

Los dentistas en servicio activo en las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos en el desempeño oficial de sus obligaciones y a empleados permanentes de agencias federales que participen en proyectos de investigación odontológicas debidamente reconocidos por la Junta Dental Examinadora, la Escuela de Odontología y el Departamento de Salud. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 113.

 

Por su parte, la Sección 2 del referido estatuto confiere al Colegio facultad:

(a) Para subsistir a perpetuidad bajo este nombre; demandar y ser demandado, como persona jurídica.

(b) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad.

(c) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, traspasarlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma.

(d) Para nombrar y elegir sus directores y funcionarios u oficiales, según estipule el reglamento del Colegio y la ley que lo creó.

(e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendar aquél, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. Se autoriza al Colegio, previa audiencia en la que se dará al interesado oportunidad de ser oído, a imponer sanciones administrativas a los miembros de dicho Colegio que violaren las disposiciones de los reglamentos así adoptados. El reglamento dispondrá todo lo concerniente a los procedimientos que habrán de seguirse en dicha audiencia.

(f) Para adoptar e implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas.

(g) Para recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión, pudiendo remitirlas a la Junta Directiva para que actúe, y después de una vista preliminar, en la que se dará oportunidad al interesado o su representante, si encontrara causa fundada instituir el correspondiente procedimiento de destitución ante la Junta Dental Examinadora. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos.

(h) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y, mediante la creación de montepíos, sistemas de seguros y fondos especiales, o en cualquier otra forma, socorrer a aquellos que se retiren por inhabilidad física o avanzada edad y a los herederos o a los beneficiarios de los que fallezcan.

(i) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con este subcapítulo. (Negrillas suplidas). Íd., sec. 112.

 

En esta línea, la Sección 13 impone al Colegio los siguientes deberes y las siguientes obligaciones:

(1) Contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la odontología[.]

(2) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y sus miembros.

(3) Establecer relaciones con asociaciones análogas de otros

países, dentro de determinadas reglas de solidaridad y cortesía.

(4) Laborar por la implantación de leyes estaduales y nacionales adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión de dentista.

(5) Cooperar con la profesión médica y sus aliadas en todo cuanto sea de interés mutuo y beneficioso al bienestar general.

(6) Promover relaciones fraternales entre sus miembros.

(7) Sostener una saludable y estricta moral profesional entre los asociados.

(8) Suministrar los informes que el Gobierno solicite. Íd., sec. 123.

 

La Sección 9 de la Ley dispone que “[c]ada año los miembros del Colegio pagarán una cuota que será fijada por reglamento”. Íd., sec. 119. Ante la presentación del primer pago de cuota, el Colegio le expide al dentista un certificado en el cual acredita que este ha cumplido con los requisitos legales y reglamentarios, y que queda autorizado a practicar la profesión durante el año de conformidad y bajo las condiciones que establecieran los reglamentos del Colegio. Íd., sec. 121. El pago de la cuota anual es un requisito para mantener la colegiación. Íd., sec. 120. A esos efectos, la Ley provee para la imposición de penalidades ante el impago de la cuota anual. Específicamente, indica que:

Todo dentista que[,] sin estar debidamente colegiado, según se dispone por esta ley, practique como persona capacitada y autorizada para ello, se anuncie como tal o trate de pasar como dentista colegiado en ejercicio, será culpable de delito menos grave; y convicto que fuere será castigado con multa mínima de ciento veinticinco dólares ($125) y máxima de doscientos cincuenta dólares ($250). Íd., sec. 122.

 

Resulta evidente que el Colegio tiene como propósito regular la conducta de los profesionales odontológicos y protegerles mediante el establecimiento de sistemas de seguros y fondos especiales. Por otro lado, el Colegio tiene una serie de deberes y facultades que no están en nada relacionados con la regulación de la profesión, sino que son de índole estrictamente público y que están dirigidos a velar por la salud pública.

c.                   Ley de la Junta Dental

Por su parte, la Ley 75 de 8 de agosto de 1925, según enmendada, también conocida como la Ley de la Junta Dental Examinadora (Ley de la Junta Dental) creó la Junta Dental para “regular la práctica de la [c]irugía dental en Puerto Rico y establecer una Junta Dental Examinadora, para reglamentar a los Higienistas Dentales y a los Asistentes Dentales en Puerto Rico y para establecer delitos y penalidades”. 20 LPRA sec. 81 et seq. El referido estatuto faculta a la Junta Dental a administrar el examen de la reválida; renovar, denegar, suspender y cancelar licencias; atender y resolver querellas presentadas por violaciones a las disposiciones de la Ley o reglamentos adoptados en virtud de esta, e imponer las sanciones que entienda necesarias. 20 LPRA secs. 81, 82, 84 y 87. A esos efectos, la Junta Dental “podrá iniciar procedimientos para la suspensión o cancelación de licencias, en el caso de los cirujanos dentistas, de los higienistas dentales y de asistentes dentales, por su propia iniciativa o mediante querella de cualquier otra persona”. 20 LPRA sec. 87a. Con el fin de nutrir este proceso, la Sección 6 autoriza a la Junta Dental a tomar juramentos, citar testigos y exigir el envío de documentos pertinentes a sus investigaciones. 20 LPRA sec. 86.

De igual manera, la Junta Dental puede imponer medidas disciplinarias en casos de impericia médica mediante la designación, por el Secretario de Justicia, de un Oficial Investigador. 20 LPRA sec. 87b. Asimismo, la Junta Dental puede imponer otras sanciones disciplinarias adicionales previa notificación y vista. 20 LPRA sec. 87c-1. Las determinaciones que surjan de los procesos antes descritos están sujetas a revisión judicial. 20 LPRA secs. 87b, 87c-1.

Como se puede apreciar, todas las responsabilidades que la Asamblea Legislativa le impuso a la Junta Dental, aunque indirectamente inciden en la salud pública por la naturaleza de la profesión, están dirigidas directamente a cumplir con la regulación efectiva de la profesión odontológica. Resulta evidente entonces que el esquema desarrollado para regular la práctica de la odontología contempla un ente encargado del licenciamiento y de la destitución de la práctica y otro ente, cuasi público, encargado de velar por la conducta de los cirujanos dentistas y adelantar otros fines en beneficio del interés público.

La Junta Dental lleva a cabo la función de regular la admisión a –y la destitución de– la práctica dental, mientras que el Colegio implementa el Código de Ética y vela por la conducta de los que practican la profesión. Por mandato expreso de la ley, el Colegio es el organismo llamado a velar por la conducta de sus miembros a través de un código de ética, aprobado por la misma entidad –mediante el voto de los colegiados– y cuyas violaciones dan base a procedimientos ante el Colegio. Tras observarse las garantías procesales básicas, quienes violenten los postulados de ese código de ética serán referidos a la Junta Dental para el inicio del trámite de destitución.

Bajo el esquema regulatorio de la práctica de la odontología, la Junta Dental es la agencia encargada de admitir o destituir a una persona natural del ejercicio de la práctica, mientras al Colegio le corresponde velar por la conducta de esos profesionales admitidos por la Junta Dental, a través de un código de ética, que el mismo Colegio aprueba y el cual está obligado –por ley– a implementar. 20 LPRA sec. 112.

III.

En su alegato, el Colegio solicita que revoquemos la determinación del foro apelativo intermedio a los efectos de declarar inconstitucional la colegiación compulsoria de los cirujanos dentistas. Arguye que la reglamentación de la profesión, sin más, no opera efectivamente para adelantar el interés apremiante del Estado de velar por la salud pública. Mientras tanto, los Cirujanos Dentistas sostienen que la Junta Dental es la entidad que por mandato de ley regula la profesión odontológica. Indican, además, que el Estado no cumplió con la carga probatoria requerida a los efectos de demostrar que la colegiación compulsoria es la medida menos onerosa para salvaguardar su interés apremiante de velar por la salud pública.

La controversia de autos requiere que realicemos un análisis a la luz del escrutinio estricto, por lo que corresponde presumir la inconstitucionalidad de la medida impugnada: la colegiación compulsoria. Ante eso, debe demostrarse la existencia de un interés apremiante y que la colegiación compulsoria es la medida menos onerosa para adelantar el referido interés.

De entrada, este Tribunal ha establecido que el Estado tiene un interés apremiante de regular las profesiones a los fines de que se le provean a la ciudadanía servicios de alta calidad y competencia; en particular, expresamos que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones, salvo la jurídica, a fin de proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 439-440; Véase también Accurate Sols. v. Heritage Environmental, 193 DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 755 (2005). El Colegio adelanta el interés apremiante del Estado de regular la profesión y salvaguardar la salud pública a través de: (1) el proceso de disciplina ética de los cirujanos dentistas, y (2) su rol como proveedor de capacitación y educación continua.

De manera específica, el Colegio cuenta con aproximadamente 23 comisiones que: (1) velan por el cumplimiento del Código de Ética Profesional; (2) atienden las querellas de conducta profesional que aleguen violaciones al Código de Ética Profesional; (3) investigan proyectos de ley que pudieran afectar la salud oral del pueblo o que estén relacionados con la profesión dental; (4) mantienen un registro de las especialidades reconocidas y adoptan medidas para ayudar en la prestación de servicios; (5) educan a la comunidad; (6) proveen educación continua a los cirujanos dentistas y (7) proveen socorro y ayuda mutua a los cirujanos dentistas, entre otros.

De estas comisiones, resultan particularmente importantes la Comisión de Ética y la Comisión de Quejas y Agravios. Por un lado, la Comisión de Ética tiene como deber atender las querellas de conducta profesional sobre violaciones al Código de Ética que sean presentadas por dentistas, pacientes, instituciones de salud, aseguradoras o entidades gubernamentales. Asimismo, podrá intervenir motu proprio y juzgar aquellos casos en que apareciere en cualquier medio de comunicación pública —como radio, televisión, prensa u otras formas de divulgación a la ciudadanía— información alguna que fuese permitida por un colegiado, contraria al espíritu o a la letra del Código de Ética.

Por otro lado, la Comisión de Quejas y Agravios tiene como deber atender las querellas relacionadas al aspecto clínico presentadas por pacientes, sus representantes o que por iniciativa propia estime prudente iniciar. Para lograr esto, el Colegio cuenta con un proceso de vistas. El resultado de este proceso es remitido a la Junta Dental para que esta tramite el procedimiento de sanción correspondiente.

Inclusive, el Colegio facilita que los cirujanos dentales se beneficien de los incentivos contributivos de la Ley Núm. 60-2019, según enmendada, también conocida como el Código de Incentivos de Puerto Rico, 13 LPRA sec. 45001, et seq. (Código de Incentivos). De manera específica, el referido estatuto permite que el Colegio, en conjunto con el Departamento de Salud, determine cuáles regiones judiciales carecen de servicios de salud dental para que todo dentista que cumpla con el requisito de servicios comunitarios pueda beneficiarse de los incentivos contributivos que establece el Código de Incentivos. 13 LPRA sec. 45152. Esto así ya que ASES provee la información necesaria para la generación de estos certificados al Colegio, dado que la Junta Dental no cuenta con los recursos para administrar los incentivos contributivos.

Por su parte, la Junta Dental: (1) se opone a la descolegiación; (2) solo cuenta con una empleada asignada; (3) comparte su única empleada y su abogado con otras juntas; (4) no cuenta con un investigador de casos; (5) no tiene presupuesto específico, y (6) en ocasiones carece de tinta para sus impresoras. A la luz del cuadro fáctico esbozado, claramente, no existe prueba alguna que sustente que la Junta Dental pueda ser una alternativa viable y menos onerosa, ya que esta no cuenta con la estructura fiscal, estructural y de personal para promover el interés apremiante del Estado.

No obstante, en un ejercicio completamente divorciado de la realidad, la Opinión mayoritaria concluye que, si bien el Colegio en cuestión contribuye al mejoramiento y a la protección del gremio, no es una entidad reguladora. Para arribar a su conclusión, la Opinión mayoritaria descansa, primordialmente, en que la Junta Dental es la entidad facultada por ley para reglamentar la profesión odontológica. Esto pues, a su entender, la regulación de una profesión es el único interés estatal que puede justificar una medida de colegiación compulsoria. A esos efectos, explica que la preservación de la salud es una consecuencia natural de la reglamentación profesional adecuada. En ese contexto, la Opinión mayoritaria determina que no es indispensable que todos los cirujanos dentistas se afilien a un colegio para que el Estado pueda regular la práctica de una profesión en beneficio de la salud del pueblo. (Opinión mayoritaria del Juez Asociado Martínez Torres, pág. 23).

La Junta Dental admitió que carece del andamiaje necesario para descargar las responsabilidades impuestas a esta por ley y que es el Colegio quien que ha asumido y descargado las referidas responsabilidades. Esa misma entidad tendrá que manejar todas las responsabilidades regulatorias que, actualmente, descarga el Colegio. Esto a pesar de que la Junta Dental, por si sola, no tiene la capacidad práctica para llevar a cabo sus deberes y, consecuentemente, no resulta ser una medida viable y efectiva para adelantar el interés apremiante del Estado.

En esta tesitura, el efecto práctico de la determinación que toma hoy una mayoría de este Tribunal es que el Colegio perderá jurisdicción sobre todo cirujano dentista que no esté colegiado. En ese contexto y ante la incapacidad admitida de la Junta Dental de regular adecuadamente la profesión odontológica, reducir la preservación de la salud a una consecuencia de una sana administración, pone en riesgo el bienestar colectivo y mancilla el llamado constitucional de proteger la salud de la población puertorriqueña.

Es claro que el Colegio es la medida menos onerosa para adelantar el interés apremiante de regular la profesión de los cirujanos dentistas. Esto así, pues, en la práctica comparte funciones y deberes con la Junta Dental, y esta última no tiene la capacidad práctica para, por sí sola y sin el apoyo de un Colegio financieramente robusto, regular la profesión. Aunque en teoría está facultada en ley para regular la profesión, la Junta Dental no constituye la medida menos onerosa, efectiva y viable, y necesita del Colegio y de la colegiación compulsoria para cumplir con sus deberes. Al no existir un medida menos onerosa, viable y efectiva para regular la profesión de los cirujanos dentistas, soy del criterio que el requisito de colegiación compulsoria al Colegio cumple con el crisol constitucional.

El Colegio tiene múltiples deberes y facultades que persiguen cumplir con el interés apremiante de salvaguardar la salud pública que no comparte con la Junta Dental. A la luz de lo expuesto, correspondía concluir que la colegiación voluntaria no constituye el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del Estado. Al disponer lo contrario, una mayoría de este Tribunal aborda, una vez más, la controversia de la colegiación compulsoria sin considerar las particularidades del colegio en cuestión y en total abstracción de las consecuencias de su dictamen.

A la luz del efecto grave que esto tiene para salud de las puertorriqueñas y los puertorriqueños, respetuosamente, disiento.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta