2025 DTS 015 REYES MARTINEZ Y OTROS V. COLEGIO DE CIRUJANOS DENTISTAS, 2025TSPR015 LexJuris de Puerto Rico

2025 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 2025

2025 DTS 015 REYES MARTINEZ Y OTROS V. COLEGIO DE CIRUJANOS DENTISTAS, 2025TSPR015

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Liselie Reyes Martínez, et al

Apelados

Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, et al

Apelantes

Apelación

2025 TSPR 15

215 DPR ___, (2025)

215 D.P.R. ___, (2025)

2025 DTS 15, (2025)

Número del Caso: AC-2024-0056

Fecha: 28 de febrero de 2025

Tribunal de Apelaciones: Panel XI

Representantes legales de la parte apelante:

Lcdo. Pedro Ortiz Álvarez

Lcdo. Jesús Antonio Rodríguez Urbano

Lcdo. Joel Andrews Cosme Morales

Lcdo. Guillermo San Antonio Acha

Representantes legales de la parte apelada:

Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés

Lcdo. Miguel A. Rodríguez Ramos

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Omar Andino Figueroa

Subprocurador General

Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas

Procuradora General Auxiliar

Materia: Derecho Constitucional – Afiliación al Colegio-

Resumen: Es inconstitucionalidad la disposición legal que exige la afiliación al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico como requisito de licenciamiento profesional.

ADVERTENCIA

Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025.

El reconocimiento de ciertos derechos constitucionales como prerrogativas fundamentales del individuo surge del consenso popular de que algunos valores sociales ameritan un nivel especial de protección frente al Estado. Una vez plasmados en la Constitución de Puerto Rico, los derechos del pueblo se erigen como un contrapeso a los poderes del Gobierno. Por esa razón, toda interferencia estatal que atente contra las libertades fundamentales de las personas debe ser sometida al escrutinio judicial de más alto rigor.

Ese es el caso de las cláusulas estatutarias que obligan a diversos grupos profesionales a asociarse a un Colegio, como lo es la que hoy nos ocupa. En esta ocasión, estamos llamados a examinar la validez constitucional de la disposición legal que exige la afiliación al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico como requisito de licenciamiento profesional. Según el estándar adjudicativo aplicable a controversias de esta índole, nos corresponde justipreciar si la interferencia con el derecho de asociación de los cirujanos dentistas e higienistas es el único mecanismo al alcance del Estado para adelantar su interés apremiante de regular el ejercicio de la profesión y preservar la salud oral del pueblo. Tras analizar exhaustivamente las disposiciones legales concernientes, así como los alegatos de las partes, concluimos que el requisito de afiliación compulsoria impugnado es inconstitucional. En ese contexto, hoy vindicamos el derecho de los miembros de la profesión dental a asociarse según los designios de su conciencia. Al hacerlo, reafirmamos la preeminencia del derecho a la libertad de asociación como elemento esencial de la libertad humana y la democracia.

Esta controversia se originó a raíz de una demanda en la que un grupo de odontólogos compuesto por Liselie Reyes Martínez, César A. García Aguirre, Edgardo Alegría Alicea, Juan Emmanuelli Bauzá, Ángel Otero Díaz, Delia Vergé Quiles, Luis D. Silva Ramírez, Edgardo Olivencia, Laura Fuxench López, y Huascar Amador Lebroux (dentistas-apelados) impugnó la constitucionalidad de la colegiación compulsoria requerida para poder ejercer la profesión dental en Puerto Rico.

El 16 de marzo de 2020, el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico (Colegio) presentó su contestación a la demanda. En síntesis, aseveró que la colegiación compulsoria era constitucionalmente permisible y necesaria para salvaguardar el interés apremiante del Estado de regular la profesión y proteger la salud pública. Además, afirmó que el Colegio entraña un rol crucial en la salud oral y el bienestar general. Asimismo, arguyó que la Junta Examinadora no tiene la capacidad económica para asumir las funciones del Colegio, lo que a su juicio, crearía un disloque que afectaría el interés estatal en disyuntiva.

Posteriormente, los dentistas-apelados presentaron una _{moción de sentencia sumaria. Alegaron que el caso podía
ser resuelto sumariamente, porque versaba sobre una controversia de estricto
derecho. Por su parte, el Estado presentó un escrito en oposición a la
sentencia sumaria de los dentistas-apelados y, a su vez, solicitó sentencia
sumaria a su favor. En suma, acreditó la inexistencia de hechos en
controversia, pero argumentó que la colegiación obligatoria respondía al
interés apremiante de velar por la salud del pueblo. Particularizó que el
Colegio ejerció un rol fundamental durante la crisis de la pandemia del
Covid-19.}

Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de Primera Instancia dictó una sentencia en la que sostuvo la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los cirujanos dentistas. El foro primario coligió que el requisito de afiliación era indispensable para la preservación de la salud pública.

Inconformes, los dentistas-apelados recurrieron al Tribunal de Apelaciones. Subsiguientemente, el foro intermedio emitió una sentencia en la que _{revocó y devolvió el caso al}foro primario. En esencia, ese foro concluyó que existía controversia respecto a si la colegiación compulsoria exigida a los integrantes de la profesión dental era el medio menos intrusivo para salvaguardar el interés apremiante del ^Estado.

Devuelto el caso al foro primario y tras varios incidentes procesales, los dentistas-apelados presentaron una nueva solicitud de sentencia sumaria. En reacción, el Colegio también presentó su respectiva moción de sentencia sumaria._{Así las cosas,} el Tribunal de Primera Instancia emitió una sentencia en la que validó nuevamente la constitucionalidad de la colegiación compulsoria.

En desacuerdo, los dentistas-apelados presentaron un recurso de apelación ante el foro intermedio._{Evaluado el
expediente, el Tribunal de Apelaciones emitió un dictamen en el que decretó la
inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria. En síntesis, concluyó que
la Junta Examinadora era el ente regulador de la profesión y el mecanismo menos
intrusivo del derecho a la libertad de asociación de los dentistas.}

_{Consecuentemente, el Colegio recurrió
ante nos mediante un recurso de apelación. Acogido el recurso mediante el
trámite de la Regla 50 del Reglamento del Tribunal Supremo,}4 LPRA Ap. XXI-B,_{le concedimos un
término a las partes para que presentaran sus respectivos alegatos.}

_{En cumplimiento, el Colegio presentó
su alegato. A modo de prefacio, expuso que el derecho fundamental a la libertad
de asociación no puede interpretarse en el vacío. Asimismo, expresó que la
noción de la justicia se alcanza a través de un equilibrio entre los derechos y
las obligaciones propias de la vida en sociedad. Con ese silogismo, concluyó
que la colegiación compulsoria en profesiones vitales como la odontología se
justifica plenamente. De igual forma, el Colegio mencionó que la pieza
legislativa que introdujo el requisito de afiliación impugnado es de aprobación
preconstitucional. Agregó que, al ratificar la Constitución, varios de los
constituyentes conocían del requisito de colegiación ya que participaron en el
proceso de aprobación del estatuto. De esa premisa, el Colegio intenta derivar
la conclusión de que la intención original de los constituyentes no fue incluir
la colegiación compulsoria de los dentistas dentro de la categoría de medidas
que coartan el derecho a la libertad de asociación.}

_{Además, el Colegio arguyó que el
Tribunal de Apelaciones erró al no tomar en consideración una serie de hechos
incontrovertidos que, a su juicio, son materiales para demostrar que la
colegiación compulsoria es necesaria. Entre ellos, destacó: la incapacidad
económica de la Junta Examinadora, el rol fiscalizador del Colegio a través del
Comité de Quejas y Agravios, y el sinnúmero de iniciativas sociales que esta
asociación realiza en beneficio de la salud oral.}

_{Por otra parte, en su alegato, los
dentistas-apelados refutaron los señalamientos del Colegio. Principalmente,
argumentaron que el esquema regulatorio de la profesión odontológica en Puerto
Rico es extremadamente similar al del Colegio de Médicos, cuya colegiación
compulsoria declaramos inconstitucional recientemente. Es decir, afirmaron que
la Junta Examinadora es el único organismo que posee facultades regulatorias en
cuanto al proceso de licenciamiento, renovación o suspensión de una licencia
para ejercer la odontología. En ese sentido, los dentistas-apelados indicaron
que es errónea e impertinente la premisa de que la Junta Examinadora no es
solvente financieramente para asumir las funciones del Colegio. Deducen lo
anterior pues, estiman que de surgir una colegiación voluntaria la Junta
Examinadora no tendría que asumir funciones distintas o adicionales a las que
ostenta hoy.}

_{Finalmente, el 12 de septiembre de 2024 el Estado presentó su alegato. En su
escrito, resumió el tracto procesal del caso, así como los argumentos de las
partes. No obstante, sin asumir una postura sobre los méritos, señaló que la
controversia constitucional ante nos es de estricto derecho y que es a este
foro a quien le corresponde justipreciar el derecho aplicable.}

_{Así pues, con el beneficio de la
comparecencia de las partes, nos encontramos en posición de resolver la
controversia de autos, no sin antes esbozar el derecho aplicable.}

A. Libertad de asociación en Puerto Rico

El derecho a la libertad de asociación en Puerto Rico forma parte de la categoría de derechos fundamentales consagrados de forma expresa en nuestra Constitución. Art. II, Sec. 6, Const. PR., LPRA, Tomo 1, ed. 2023, pág. 303. En Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812 (2014), determinamos que la intención de los constituyentes al adoptar esta garantía constitucional fue reconocer una protección de mayor amplitud a la que se provee al amparo de la Constitución de Estados Unidos. Como corolario, al disponer de controversias que involucren el derecho a la libertad de asociación de las personas, resolvemos por fundamentos locales adecuados e independientes de la doctrina constitucional federal. Véase, Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 455 (2019).

Dada la envergadura que reviste este derecho, su limitación es escudriñada al amparo del escrutinio estricto. Íd., pág. 451. La aplicación de este escrutinio activa una presunción de inconstitucionalidad de la acción estatal impugnada. Vélez et al. v. Col. Optómetras et al., 212 DPR 293, 304 (2023); San Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Por eso, una vez establecida una intromisión con el derecho fundamental, le corresponde al Estado demostrar que su actuación es indispensable para lograr un interés gubernamental apremiante. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. Solo de ese modo el Gobierno puede rebatir la presunción de inconstitucionalidad.

En materia de legislación sobre colegiación compulsoria, la casuística de este Tribunal ha enfatizado consistentemente que los requisitos de afiliación crean una fricción inevitable con el derecho a la libertad de asociación de los profesionales. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 448. De igual forma, el precedente dicta que no basta con articular la existencia de un interés apremiante, sino que es imperativo establecer que la intromisión constitucional es indispensable. Vélez et al. v. Col. Optómetras et al., supra, pág. 311. En esa línea, al atender controversias de colegiación que involucraban el interés apremiante de la salud pública, sentenciamos que la envergadura del interés no exime de establecer la indispensabilidad de la lesión constitucional. Íd. Es decir, el interés apremiante en sí mismo no es justificación para coartar derechos fundamentales a menos que esa intromisión sea el único mecanismo al alcance del Estado para lograr la consecución de su interés. Íd.

Posteriormente, aclaramos que la colegiación compulsoria, aunque pueda servir a distintos fines, debe responder únicamente al interés apremiante en la reglamentación estatal del ejercicio de una profesión. Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, 213 DPR 1, 20 (2023). En lo pertinente a las profesiones médicas, aunque la colegiación compulsoria sea útil o conveniente para promover la salud y el bienestar social, su constitucionalidad se analiza en el contexto de su necesidad como mecanismo de regulación profesional. Íd.

Con ello en mente, al adjudicar la constitucionalidad del requisito de afiliación compulsoria al Colegio de Optómetras y al Colegio de Médicos Cirujanos reconocimos la preeminencia del interés público en la salud y el rol de primera línea que desempeñan estos profesionales en nuestra sociedad. Vélez et al. v. Col. Optómetras, et al., supra; Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, supra. No obstante, al estudiar individualmente el esquema regulador de las mencionadas profesiones, concluimos que la membresía obligatoria no era indispensable para lograr los objetivos del Estado. Íd.

B. Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico

El Colegio de Cirujanos Dentistas es una entidad cuasi pública creada _{en virtud de las disposiciones de la Ley Núm.
162 de 13 de mayo de 1941, según enmendada, conocida como la Ley del Colegio de
Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 111 et seq. Al momento
de su creación, la Asamblea Legislativa le concedió al Colegio las facultades
siguientes:}

(a) Para subsistir a perpetuidad bajo este nombre; demandar y ser demandado, como persona jurídica.

(b) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad.

(c) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, traspasarlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma.

(d) Para nombrar y elegir sus directores y funcionarios u oficiales, según estipule el reglamento del Colegio y la ley que lo creó.

(e) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendar aqu[e]l, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan. Se autoriza al Colegio, previa audiencia en la que se dará al interesado oportunidad de ser oído, a imponer sanciones administrativas a los miembros de dicho Colegio que violaren las disposiciones de los reglamentos así adoptados. El reglamento dispondrá todo lo concerniente a los procedimientos que habrán de seguirse en dicha audiencia.

(f) Para adoptar e implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas.

(g) Para recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión, pudiendo remitirlas a la Junta Directiva para que actúe, y después de una vista preliminar, en la que se dará oportunidad al interesado o su representante, si encontrara causa fundada instituir el correspondiente procedimiento de destitución ante la Junta Dental Examinadora. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos.

(h) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y, mediante la creación de montepíos, sistemas de seguros y fondos especiales, o en cualquier otra forma, socorrer a aquellos que se retiren por inhabilidad física o avanzada edad y a los herederos o a los beneficiarios de los que fallezcan.

(i) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con este subcapítulo. (Negrillas suplidas). Sec. 2 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 112.

Paralelamente, a través de la Sección 13 de la Ley Núm. 162, supra, se le otorgaron al Colegio los deberes y obligaciones siguientes: (1) contribuir al adelanto de la odontología; (2) elevar y mantener la dignidad de la profesión y sus miembros; (3) entablar relaciones con asociaciones análogas de otras jurisdicciones; (4) trabajar por la implantación de leyes razonables y justas relacionadas con la profesión odontológica; (5) cooperar con la profesión médica y sus aliadas en pro del bienestar general; (6) promover relaciones fraternales entre sus miembros; (7) mantener una saludable y estricta moral profesional entre los miembros, y (8) suministrar los informes requeridos por el Gobierno. Sec. 13 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 123.

Por mandato de ley, todos los dentistas que estén admitidos legalmente a ejercer la profesión en Puerto Rico tienen que ser miembros del Colegio. Sec. 4 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 114. De igual forma, la Sección 9 de Ley Núm. 162, supra, dispone que todos los miembros del Colegio deberán pagar una cuota anual que será fijada por reglamento. Íd., 20 LPRA sec. 119. El impago de la cuota conlleva la suspensión de la membresía. Sec. 10 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 120.

Es de notar que, ejercer la práctica dental sin estar debidamente colegiado constituye un delito menos grave. Sec. 12 de la Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA sec. 122. Para ser exactos, la ley dispone que: “[t]odo dentista que sin estar debidamente colegiado, según se dispone por esta ley, practique como persona capacitada y autorizada para ello, se anuncie como tal o trate de pasar como dentista colegiado en ejercicio, será culpable de delito menos grave”. Íd. El dentista convicto por este delito se expone a multas desde $125 hasta $500, independientes de las acciones disciplinarias que pueda tomar la Junta Dental Examinadora. Íd.

C. Junta Dental Examinadora

Por otro lado, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 75 de 8 de agosto de 1925, según enmendada, conocida como la Ley de la Junta Dental Examinadora, 20 LPRA sec. 81 et seq. El propósito del estatuto es “regular la práctica de la [c]irugía dental en Puerto Rico y establecer una Junta Dental Examinadora, para reglamentar a los Higienistas Dentales y a los Asistentes Dentales en Puerto Rico y para establecer delitos y penalidades”. Íd. A esos fines se instituyó una Junta Dental Examinadora (Junta Examinadora) compuesta por siete dentistas nombrados por el Gobernador. Sec. 1 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 81. De surgir vacantes en la membresía de la Junta Examinadora, la Asociación Dental de Puerto Rico, el Colegio de Cirujanos Dentistas o cualquier otra asociación bona fide reconocida como persona jurídica, podrá recomendar al Gobernador candidatos sustitutos. Sec. 8 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 9.

En virtud de ley, las funciones esenciales delegadas a la Junta Examinadora consisten en:

(a) Autorizar el ejercicio de la profesión de dentista y sus especialidades, según las reconoce el American Dental Association (ADA), la de asistente dental e higienista dental en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, de conformidad añade las disposiciones de esta ley y los reglamentos adoptados en virtud de la misma.

(b) Denegar, suspender, cancelar o renovar cualquier licencia según se dispone en esta ley.

(c) Disponer en su reglamento para el desarrollo de un programa de orientación efectivo y amplio dirigido a los que aspiran a estudiar odontología en términos, entre otros, de la necesidad de dentistas en Puerto Rico, los requisitos establecidos por ley para tomar la reválida y para obtener una licencia permanente en Puerto Rico y las implicaciones o consecuencias de asistir a escuelas de odontología no acreditadas por agencias acreditadoras de las escuelas dentales de los Estados Unidos de Norte América y por consiguiente no reconocidas por la Junta.

(d) Adoptar normas para el reconocimiento de escuelas de odontología de cualquier otra jurisdicción según disponga la ley y los reglamentos de la Junta. Serán reconocidas aquéllas cuyos requisitos de admisión y programas académicos sean análogos a los que exige la Escuela de Medicina Dental del Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto Rico para otorgar diplomas de doctorado en medicina dental.

[…]

(g) Preparar y administrar los exámenes de reválida.

(h) Atender y resolver todas las querellas presentadas por violaciones a las disposiciones de este subcapítulo o de los reglamentos adoptados, en virtud del mismo, previa notificación y celebración de vista.

(i) Expedir citaciones por correo certificado con acuse de recibo para la comparecencia de testigos o de partes interesadas y requerir la presentación de documentos pertinentes a ser utilizados como prueba documental en cualquier vista que se celebre para cumplir con los propósitos de esta ley. […]. Íd., 20 LPRA sec. 81.

En cuanto a los exámenes de admisión a la profesión, el estatuto dispone que la Junta Examinadora será la encargada de administrarlos al menos dos veces al año. Sec. 2 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 82. De igual forma, y sin afán de ser exhaustivos, la Sección 2 de la ley regula detalladamente los términos y condiciones para poder tomar el examen de admisión a la profesión dental. Íd. Asimismo, la Sección 9 contiene una lista taxativa de los requisitos de admisión a la profesión que se deben acreditar ante la Junta Examinadora. Sec. 9 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 89.

Conviene puntualizar que la Junta Examinadora es el organismo autorizado para reglamentar y suscribir convenios de reciprocidad con las juntas examinadoras de los distintos estados de Estados Unidos y países extranjeros. Sec. 4 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 84. De igual forma, la Junta Examinadora tiene la potestad de tomar juramentos y citar testigos para cualquier asunto bajo su jurisdicción, so pena de desacato. Sec. 6 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 86.

En lo atinente a su potestad fiscalizadora, la Sección 7 de la Ley Núm. 75, supra, le confiere a la Junta Examinadora el poder de suspender o cancelar cualquier licencia para ejercer la cirugía dental en Puerto Rico, así como imponer cualquiera de las sanciones contempladas en la ley. Íd., 20 LPRA sec. 87.

Al respecto, la Junta Examinadora puede iniciar procedimientos para la suspensión o cancelación de licencias, ya sea por iniciativa propia o mediante querella. Sec. 7A de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 87a. Para ello, la ley estableció un procedimiento minucioso que ofrece garantías de notificación y audiencia, y posteriormente, también la oportunidad de solicitar reconsideración y reactivación de licencia. Íd.

De igual modo, la Ley Núm. 75, supra, contempla medidas disciplinarias para casos de daños y perjuicios por impericia profesional. Sec. 7B de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 87b. En lo pertinente, se dispone que el Comisionado de Seguros deberá notificar a la Junta Examinadora de todo caso adjudicado contra un dentista por impericia profesional. Íd. Sucesivamente, la Junta Examinadora deberá llevar a cabo las investigaciones necesarias a los fines de determinar las medidas disciplinarias que correspondan. No obstante, cabe destacar que para estos procedimientos investigativos la ley dispone que la Junta Examinadora solicitará al Secretario de Justicia la designación de un Oficial Investigador. Íd. Por último, las decisiones disciplinarias que tome la Junta Examinadora están sujetas a revisión judicial. Sec. 7C de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 87c-1.

A la luz de ese marco jurídico, procedemos a resolver la controversia de derecho que nos ocupa.

III

Como antesala a la disposición de la controversia, nos parece oportuno abordar un argumento teórico que el Colegio invoca. En esencia, esta entidad afirma que el requisito de colegiación de los cirujanos dentistas debe ser ponderado bajo un crisol distinto al de otras colegiaciones, pues la Ley Núm. 162, supra, aquí impugnada, es una legislación preconstitucional que fue aprobada por algunos legisladores que formaron parte de la Convención Constituyente. A su juicio, el hecho de que los constituyentes conocían del factor obligatorio y no tomaron acción para dejarlo sin efecto al aprobar la Constitución, denota que la libertad de asociación no se concibió como un derecho en conflicto con la colegiación compelida.

Primeramente, la protección de la cláusula constitucional sobre el derecho a la libertad de asociación no está supeditada a la fecha de ratificación del estatuto de colegiación compelida. Es la naturaleza de la actuación estatal lo que activa o no las salvaguardas de la Carta de Derechos. La preconstitucionalidad de un estatuto no subsana el vicio jurídico del que pueda adolecer. Véase, Art. IX, Sec. 1, Const. PR., LPRA, Tomo 1, ed. 2023, pág. 472.

En esa coyuntura, si el razonamiento subyacente en la premisa del Colegio es que el derecho a la libertad de asociación no protege a los profesionales que son obligados a asociarse para obtener una licencia, porque los legisladores no hicieron nada al respecto, se equivoca. Esa aseveración nos invita a descartar más de una década de precedente y desterrar de nuestro ordenamiento el reconocimiento de un derecho fundamental, lo que rechazamos con fervor. Es labor de los tribunales hacer valer la Carta de Derechos y determinar su alcance.

No hay un ápice de evidencia en el Diario de Sesiones de la Convención Constituyente que valide de algún modo la tesis del Colegio. De lo que sí hay evidencia es de la primacía que los constituyentes quisieron brindarle a este derecho de asociación, como un pilar fundamental de la libertad humana y la democracia. Ese análisis está plasmado desde hace diez años en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. II, supra, págs. 810-812.

Aclarado este extremo, procedemos a resolver los méritos del caso. En síntesis, el Colegio solicita que revoquemos la declaración de inconstitucionalidad dictada por el Tribunal de Apelaciones, porque que no se tomaron en consideración una serie de hechos incontrovertidos, que a su entender, sustentan la validez del requisito de colegiación. Según expresa el Colegio, las determinaciones de hechos atinentes a la importancia de sus múltiples iniciativas en pro de la salud, la incapacidad presupuestaria de la Junta Examinadora, y su facultad de recibir e investigar quejas, evidencian la imprescindibilidad de la afiliación obligatoria. En atención a ello, el Colegio asevera que la colegiación compelida es el mecanismo menos lesivo para adelantar el interés apremiante del Estado en la regulación de la profesión y la protección de la salud pública. No le asiste la razón.

En primer lugar, debemos recalcar un aspecto importante sobre el primer elemento de análisis en el escrutinio estricto; a saber, la existencia de un interés apremiante. Esto se hace imperativo, pues subsiste la noción errónea de que la colegiación compulsoria puede justificarse a base de su utilidad para adelantar otros intereses apremiantes ajenos al interés del Estado en la regulación de las profesiones. Por ejemplo, con la intención de justificar la colegiación obligatoria de los odontólogos, en su alegato, el Colegio enunció que “la salud del pueblo es la suprema ley, y su protección no admite concesiones ni compromisos”. Alegato del Colegio, pág. 6. Aseveraciones como esta promueven una representación descontextualizada de lo que está verdaderamente en disyuntiva y parecerían sugerir una claudicación total de los derechos individuales con la simple alusión al interés de la salud pública.

Pese a lo anterior, reiteramos que la validez constitucional de un requisito de licenciamiento profesional que interfiere con el derecho fundamental de libertad de asociación se analiza a la luz del interés apremiante del Estado de regular una profesión. Dicho de otro modo, la regulación de una profesión es el único interés estatal que puede servir de base para justificar una medida de colegiación compulsoria. Claramente, la reglamentación de una profesión que interviene directamente con la salud del pueblo reviste superioridad y debe ser evaluada en su justo contexto. No obstante, en controversias de esta índole, ya hemos resuelto que la preservación de la salud es vista como un interés accesorio a la reglamentación profesional adecuada. Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, supra, pág. 20.

Por ese motivo, son inmateriales todas las determinaciones de hechos avaladas por el Tribunal de Primera Instancia que versan exclusivamente sobre las múltiples iniciativas de impacto social que el Colegio desempeña en beneficio de la salud oral, y que no guardan una relación directa con la regulación del ejercicio de la profesión. El reconocimiento del rol y valía de la institución no es lo que aquí está en disputa. Aun si damos por hecho lo anterior, subsiste en controversia lo verdaderamente medular en este caso: ¿Es imprescindible que todos los cirujanos dentistas se afilien a un colegio para que el Estado pueda regular la práctica de esa profesión en beneficio de la salud del pueblo? Eso es lo que nos corresponde resolver.

En esa tesitura, el análisis exhaustivo y sosegado de los estatutos que nos conciernen deja al descubierto que la Junta Examinadora es el único ente regulador de la profesión odontológica en Puerto Rico. Como bien manifestó el Gobierno en su alegato, la Ley Núm. 75, supra, creó la Junta Examinadora “como la entidad facultada por el Estado para reglamentar todo lo concerniente al ejercicio profesional de los cirujanos dentistas en Puerto Rico”. (Subrayado en el original). Alegato del Estado, pág. 23. En consonancia, solo este organismo está autorizado para conceder, suspender o revocar una licencia. Sec. 1 de la Ley Núm. 75, supra.

En contraposición, el Colegio se erige como una entidad bona fide que contribuye al mejoramiento y protección del gremio. A grandes rasgos, por tratarse de un gremio, la mayoría de sus poderes y facultades tienen un enfoque dirigido al mejoramiento y la protección de su membresía. Véanse, Secs. 2 y 13 de Ley Núm. 162, supra, 20 LPRA secs. 112, 123.

Ahora bien, en lo que respecta a la facultad de redactar y aprobar unos cánones de ética profesional, ya este Tribunal ha establecido que esta potestad puede coexistir y subsistir en un escenario de colegiación voluntaria. Véanse: Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, supra; Vélez et al. v. Col. Optómetras et al., supra; Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra.

Ahora bien, el Colegio afirma con vehemencia que la colegiación obligatoria juega un papel crucial en la fiscalización ética de los cirujanos dentistas. Su entendido se fundamenta en la Sección 2(g) de la Ley Núm. 162, supra, que autoriza a esta asociación a recibir e investigar quejas sobre el desempeño profesional de sus miembros y le permite remitir la queja o sus hallazgos a la Junta Examinadora para que tome la determinación correspondiente. El legislador aclaró, sin embargo, que “[n]ada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Dental Examinadora para iniciar por su propia cuenta estos procedimientos”. Íd.

Lo cierto es que, esa facultad investigativa no torna indispensable el factor compulsorio aquí impugnado. Nada impide que el Colegio continúe investigando la conducta de sus miembros u otras situaciones que entienda pueden afectar la buena práctica y poner en riesgo la salud pública. De hecho, esta facultad es muy similar a la que estudiamos en las controversias del Colegio de Médicos y el Colegio de Optómetras y que en su día nos resultaron insuficientes para sostener un mandato de colegiación.

En realidad, no existe incompatibilidad de coexistencia entre los poderes delegados al Colegio y el surgimiento de una colegiación voluntaria. La tajante oposición del Colegio al surgimiento de una colegiación voluntaria no se basa en la posible pérdida de sus facultades legales; de hecho, eso nunca fue argumentado y no está en controversia. Más bien, el Colegio enuncia que necesita el pago de la cuota de todos los dentistas para poder descargar efectivamente esas funciones. Bajo ese supuesto, afirma que la colegiación compulsoria es permisible, pues no supone para los cirujanos dentistas e higienistas mayor obligación que la de pagar una cuota.

Del mismo modo, el Colegio argumenta que colabora con la Junta Examinadora en la denuncia de ilegalidades en la práctica odontológica. Sin embargo, tampoco es necesaria la colegiación compulsoria para ello. No estamos menospreciando esa gestión. Lo que sucede es que este tipo de prácticas tan lesivas a la salud pública pueden y deben ser denunciadas ante las autoridades correspondientes, por cualquier persona con conocimiento sobre ello. Para eso, la colegiación obligatoria no es un requisito indispensable.

En ese contexto, conviene aclarar de una vez y por todas que, para sustentar la constitucionalidad del requisito de afiliación compulsoria no basta con que la legislación habilitadora del Colegio le delegue a este último alguna facultad que pueda catalogarse como regulatoria. La presunción de inconstitucionalidad de la interferencia gubernamental subsiste mientras no se demuestre por qué es imprescindible obligar a los profesionales a colegiarse. Lo contrario supondría que la Asamblea Legislativa podría introducir cualquier enmienda para delegar algún poder regulador al Colegio y circunvalar así el vicio constitucional del que adolecen las cláusulas de membresía compulsoria.

Previo a finalizar, es importante reiterar que es patentemente erróneo el razonamiento de que la colegiación compulsoria es una intrusión leve por no suponer mayor obligación que la de pagar una cuota. El subsidio indirecto del Estado al funcionamiento del Colegio de Cirujanos Dentistas —a través de la cuota obligatoria— no puede ser a expensas del derecho de los individuos a afiliarse con quien deseen o a no afiliarse. Aquí no se está cuestionando el poder estatal de imponer contribuciones o el requisito de un pago por licenciamiento. Para fines del análisis constitucional, el factor de compulsoriedad en la membresía es lo que crea la fricción con el derecho fundamental. El argumento de que la asociación obligatoria es necesaria porque de ello depende el pago de la cuota, además de ser circular, no satisface el rigor del escrutinio estricto. La deseabilidad de obtener financiamiento sin mayor esfuerzo no puede ser carta blanca para coartar derechos individuales.

En el caso de autos, no existen fundamentos de suficiente peso para justificar que los cirujanos dentistas permanezcan sujetos a la colegiación compulsoria que ya invalidamos en el caso de los médicos cirujanos y los optómetras. Al atender esas controversias, también escudriñamos la indispensabilidad de la colegiación compulsoria a la luz del delicado interés apremiante de regular profesiones de primera línea en el cuidado de la salud pública. Pese a ello, el desenlace del análisis interpretativo nos llevó a la conclusión de que existían alternativas menos intrusivas de regular la profesión que el requisito de colegiación. En el caso de autos, no hay razón para alejarnos del precedente; debemos reconocerle a los cirujanos dentistas el mismo grado de protección que le hemos concedido al derecho a la libertad de asociación de otros profesionales de la salud.

El reconocimiento de que hay otra manera de hacer las cosas sin interferir con las libertades no es producto de un análisis automatizado y descontextualizado. Por el contrario, es la consecuencia ineludible de la evaluación constitucional metódica, atada al precedente y no a la validación automática de cualquier esquema estatutario.

Por eso, conforme al derecho aplicable, es ineludible concluir que colegiación compulsoria de los dentistas resulta una intromisión innecesaria e impermisible. Así como hemos afirmado previamente, en “el caso de que necesiten mejorarse [los estándares de la práctica profesional], lo que resultaría necesario sería modificar y corregir los requisitos para ingresar y mantenerse en la profesión”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 452. Sin embargo, la conveniencia del statu quo no justifica el menoscabo de derechos fundamentales. Lo cierto es que tampoco podemos dejar en suspenso la Carta de Derechos por una yuxtaposición de alusiones al bien común y vaticinios hiperbolizados de una supuesta desregulación y crisis salubrista.

A manera de epílogo, conviene recordar —como lo hemos hecho en el pasado— que la conclusión a la que llegamos hoy, en nada afecta la capacidad legal del Colegio de Cirujanos Dentistas de continuar operando y realizando su labor encomiable en beneficio de la profesión y de la salud pública. El deber bien cumplido es la mejor carta de presentación de una asociación de membresía voluntaria.

Por los fundamentos que anteceden, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la inconstitucionalidad del requisito de afiliación compulsoria al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico.

Se dictará Sentencia en conformidad.

Rafael L. Martínez Torres

Juez Asociado

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025.

Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la inconstitucionalidad del requisito de afiliación compulsoria al Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico.

Lo acordó el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente.

El Juez Asociado señor Colón Pérez disiente del resultado al que hoy se llega y hace constar las siguientes expresiones:

El requisito de colegiación compulsoria que se exige en nuestro País como condición para ejercer determinadas profesiones es una medida de protección social. Éste, a todas luces, puede cohabitar en nuestro ordenamiento jurídico con el derecho constitucional a la libre asociación. Uno no cancela al otro. Sobre el particular, véase nuestra Opinión de Conformidad en Reyes Sorto et al. v. CIAPR, 212 DPR 109, 142-155 (2023) y nuestra Opinión Disidente en Delucca v. Col. Méd. Cirujanos y otros, 213 DPR 1, 70-79 (2023).

Así pues, al evaluar cuidadosa y detenidamente el estatuto hoy en controversia, --entiéndase, la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, 20 LPRA secs. 111 et seq., disposición legal que crea el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico y que impone el requisito de colegiación compulsoria--, somos del criterio, como lo hemos sido en el pasado con otras organizaciones profesionales que exigen tal requisito, que las funciones que dicha entidad históricamente ha ejercido constituyen el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del estado de regular dicha profesión. Lo anterior, ante la ausencia de un ente gubernamental o privado que efectiva y eficazmente atienda tales asuntos.

Recordemos que el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico ha sido, por años, el ente encargado de evaluar las funciones y deberes que tienen las y los cirujanos dentistas en la isla. En ese sentido, ha tenido a su cargo el implementar las leyes que regulan la referida profesión. Sección 13 de la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, 20 LPRA sec. 123.

Entre las múltiples e importantes responsabilidades del Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico también está el adoptar e implantar cánones de ética profesional que regirán la conducta de los dentistas y el recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión. Véase, Sección 2 de la Ley Núm. 162 de 13 de mayo de 1941, 20 LPRA sec. 112. En suma, dicha entidad tiene la finalidad principal de asegurarle al Pueblo --las y los pacientes-- un servicio de salud seguro y de calidad.

Así pues, y en vista de la importante función que desempeña el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico, --particularmente en las áreas de protección social y ética--, para adelantar los postulados antes reseñados, somos de la opinión que el derecho de sus miembros a no asociarse debe ceder ante los intereses que adelanta la colegiación compulsoria.

En el pasado hemos sido enfáticos en el rol que tiene en el País la colegiación compulsoria de diversas profesiones, y hoy volvemos a insistir en ello:

[e]stas instituciones no solo han defendido, y defienden, los intereses de los gremios que agrupan, sino también los de la ciudadanía en general.

Por otra parte, los referidos colegios profesionales cumplen con la importante función de educar, tanto a la sociedad como a sus miembros, sobre los asuntos que atañen a su profesión. De igual forma, se aseguran de que quienes forman parte de su gremio mantengan sus conocimientos actualizados y cumplan con los requerimientos éticos que les rigen, protegiendo así a la ciudadanía de ser víctimas de prácticas ilegales o un desempeño incompetente por parte de los profesionales a los que estas instituciones regulan. Opinión Disidente del Juez Asociado Colón Pérez en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 473-474 (2019).

Siendo ello así, no podemos estar de acuerdo con el resultado al que arriba una mayoría de mis compañeros y compañeras de estrado en el presente caso, quienes de un plumazo decretan la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los Cirujanos Dentistas de Puerto Rico.

Es, pues, por todo lo antes expuesto, que muy respetuosamente disentimos del curso de acción seguido por una mayoría de esta Curia el día de hoy.

El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente sin opinión escrita.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez

Secretario del Tribunal Supremo

-Véase La Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ emitió una Opinión disidente.

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