2026 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 2026
2026 DTS 073 LIQUIDS AND WATER V. A.A.A., 2026TSPR073
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Liquids and Water Transport
Recurrido
v.
Autoridad de Acueductos y Alcantarillados de Puerto Rico
Peticionaria
Negociado de Transporte y Otros Servicios Públicos
Recurrida
Certiorari
2026 TSPR 73
218 DPR __, (2026)
218 D.P.R. __, (2026)
2026 DTS 73, (2026)
Número del Caso: CC-2025-0366
Fecha: 6 de julio de 2026
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado Señor Estrella Martínez
En San Juan, Puerto Rico, a 6 de julio de 2026.
Estoy conforme con la Opinión emitida por este Tribunal y, por la naturaleza sui generis de la controversia de Derecho Administrativo que nos ocupa, estimo adecuado expresarme en sintonía con lo pautado. Ello, por resultar pertinente precisar respecto a la distinción entre los procedimientos para la modificación de las tarifas de los servicios públicos que regula el Negociado de Transporte y otros Servicios Públicos (Negociado) cuando estos son iniciados por el propio Negociado y cuando son promovidos por un concesionario, según lo dispuesto en los Arts. 16 y 17 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, infra, y el Código de Reglamentos del Negociado de Transporte y Otros Servicios Públicos, Reglamento Núm. 9358 de 7 de febrero de 2022 (Reglamento Núm. 9358). Ciertamente, el debido proceso de ley es la base fundamental sobre la cual se sostienen ambos ámbitos de acción. Las deficiencias en uno de ellos no pueden subsanarse intentando complementarse parcialmente con el otro curso de acción viable en ley. Me explico.
I.
De entrada, conviene repasar la base legal y reglamentaria aplicable a la controversia de autos. En primer término, el Art. 16 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 109 de 28 de junio de 1962 (Ley de Servicio Público de Puerto Rico), 27 LPRA sec. 1103, dispone que:
Artículo 16. — Nuevas Tarifas o Cargos; Suspensión.
(a) Debe solicitarse del [Negociado] que se apruebe por éste toda tarifa nueva o modificación de tarifa. El [Negociado] deberá publicar un aviso en un periódico de circulación general en Puerto Rico, así como en su portal de internet, y ofrecer a todas las partes afectadas una oportunidad adecuada de ser oídas en los procedimientos que llevase a cabo para determinar si procede o no la solicitud. El [Negociado] podrá dictar la orden que fuere adecuada como si se tratara de un procedimiento originado de acuerdo con el Artículo 17 de esta Ley. […]
(b) El [Negociado], al determinar o prescribir tarifas justas y razonables estará facultado para considerar entre otras cosas, el grado de eficiencia, suficiencia y adecuacidad de las facilidades disponibles y de los servicios prestados. Podrá considerar, además, el valor de tales servicios para el público y el potencial de una compañía de servicio público para mejorar dichas facilidades y servicios. Sujeto a lo estipulado en el inciso (a) de esta Sección, el [Negociado] concederá un rédito justo y razonable sobre la base tarifaria justa y razonable que se determine y prescriba para una compañía de servicio público.
(c) En cualquier procedimiento tarifario, la compañía de servicio público o porteador por contrato concernido, tendrá el peso de la prueba. (Subrayado suplido).
En cuanto a las solicitudes relacionadas con las tarifas de los servicios públicos que regula el Negociado, resultan pertinentes las siguientes disposiciones del Reglamento Núm. 9358, supra:
Sección 3.284: Debe solicitarse del Negociado que se apruebe por éste toda tarifa nueva o modificación de tarifa. De acogerse la solicitud de tarifa nueva, o modificación de tarifa, se tiene que incorporar al presente Código de Reglamentos mediante enmienda al mismo. El [Negociado] deberá publicar un aviso en un periódico de circulación general en Puerto Rico, así como en su portal de internet, y ofrecer a todas las partes afectadas una oportunidad adecuada de ser oídas en los procedimientos que llevase a cabo para determinar si procede o no la solicitud.
[…]
Sección 3.287: En cualquier procedimiento tarifario, el concesionario concernido tendrá el peso de la prueba, salvo sea un procedimiento iniciado por el propio Negociado.
Sección 3.288: La Solicitud de Aumento de Tarifas deberá presentarse a través de la Plataforma Digital, pagando el arancel correspondiente. La solicitud deberá detallar los servicios para los cuales se solicita el aumento de tarifas, las tarifas actuales, las tarifas propuestas y la justificación para el aumento. El Negociado podrá ordenar a los peticionarios que paguen los gastos y honorarios por servicios profesionales y consultivos incurridos en las investigaciones, audiencias o cualquier otro procedimiento que se lleve a cabo con relación al ajuste de tarifas solicitado. (Subrayado suplido).
En resumen, del Art. 16 y de las secciones pertinentes del Reglamento Núm. 9358 antes citadas surge que toda empresa interesada en que se modifique la tarifa de los servicios que presta debe: (1) presentar una solicitud ante el Negociado para que este la evalúe, específicamente a través de la Plataforma Digital del Negociado y mediante el pago del arancel correspondiente; (2) detallar en la solicitud los servicios para los cuales se solicita el aumento tarifario (como, por ejemplo, el transporte de acarreo de agua en este caso), las tarifas actuales, las tarifas propuestas y la justificación para el aumento; (3) una vez recibida la solicitud, el Negociado debe publicar un aviso en un periódico de circulación general en Puerto Rico y en su portal de internet; y (4) brindar a todas las partes afectadas una oportunidad adecuada para ser escuchadas durante el procedimiento mediante el cual se determina si procede la solicitud.
En ese procedimiento tarifario, iniciado al amparo del Art. 16, supra, la compañía de servicio público o el porteador por contrato concernido tendrá el peso de la prueba. En la misma línea, la Sección 3.287 del Reglamento Núm. 9358, supra, dispone que “[e]n cualquier procedimiento tarifario, el concesionario concernido tendrá el peso de la prueba, salvo que se trate de un procedimiento iniciado por el propio Negociado”. (Subrayo suplido). Con ello, tanto la ley como el reglamento distinguen quién asume el peso de la prueba en función de quien promueva el procedimiento tarifario, ya sea el propio Negociado o la parte interesada.
Por otro lado, el Art. 17 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, 27 LPRA sec. 1104, dispone:
Artículo 17. — Poder para Prescribir Tarifas Justas y Razonables.
(a) Cuando [el Negociado] considere que cualquier tarifa infringe alguna disposición de esta ley, o es irrazonable, determinará y prescribirá la tarifa justa y razonable que deberá exigirse. En la fijación de las tarifas para porteadores públicos, [el Negociado] no tiene que considerar a éstos individualmente pudiendo basar sus determinaciones en la situación general de la actividad reglamentada. [El Negociado] dará a todas las partes que pudieran ser afectadas por sus determinaciones bajo este Artículo la oportunidad de ser oídas.
(b) Cualquier porteador público al cual se le esté pagando una tarifa que infringe alguna disposición de esta Ley, o se le prive de su contrato o se nieguen a contratarlo por intentar hacer valer la Ley, tiene derecho a ir ante el [Negociado] para exigir su cumplimiento conforme a las facultades dispuestas en el Artículo 20 o cualquier otra disposición de esta ley.
(c) [El Negociado] dará a todas las partes que pudieran ser afectadas por sus determinaciones bajo los incisos (a) y (b) una oportunidad de ser oídas. (Subrayado suplido).
Ante esa realidad, en este caso, coincido en que el Negociado no puede suplir motu proprio la carga probatoria que recae sobre el solicitante al atender la solicitud de aumento de tarifas al amparo de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico porque nos encontramos ante un procedimiento que no fue iniciado por el Negociado. En efecto, la Ley de Servicio Público de Puerto Rico y el Reglamento Núm. 9358, supra, reconocen dos tipos de procedimientos tarifarios ante la agencia: (1) los procedimientos tarifarios iniciados por el propio Negociado y (2) las solicitudes de aumento tarifario promovidas por los concesionarios. Por ello, cuando un concesionario solicita un aumento tarifario, le corresponde a este justificar las razones por las cuales el Negociado debe aprobar la modificación de las tarifas.
El curso procesal descrito en la Opinión de este Tribunal y que obra en el expediente revela que el concesionario que solicitó el aumento tarifario no cumplió con justificar las razones por las cuales el Negociado debía aprobar la modificación de las tarifas. Específicamente, el 2 de julio de 2024, el Negociado recibió a través de su plataforma en línea una solicitud de Liquids and Water Transport (Liquids) para aumentar las tarifas del servicio de acarreo de agua. En concreto, Liquids solicitó la revisión y posterior aumento de las tarifas aplicables a los servicios de transporte de agua que presta a través de la isla de Puerto Rico. El 11 de septiembre de 2024, el Negociado publicó un aviso en Primera Hora y en la página de Facebook del Negociado sobre la petición presentada por Liquids, así como la fecha de la vista pública que se celebraría para atenderla. También advirtió que las personas interesadas en deponer podrían solicitarlo dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la publicación, enviando un correo electrónico a una dirección provista. A través del mismo medio, cualquier persona interesada en presentar comentarios escritos podía hacerlo dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la publicación.
Además, el 25 de septiembre de 2024, el Negociado notificó por correo electrónico ese aviso a la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (AAA), así como la fecha de la vista pública a celebrarse y la solicitud que presentó Liquids, por ser la entidad que resultaría afectada de concederse el aumento.
El 1 de octubre de 2024, se celebró la vista pública. Sin embargo, Liquids no compareció ni tampoco la AAA. Esta última agencia tampoco radicó una solicitud para deponer ni envió comentarios escritos. Otras compañías de transporte de agua comparecieron y solo dos depusieron, el Sr. Félix Rosario Merced, presidente de Transporte Rosario, Inc., y el Sr. Edwin Marrero Martínez, en calidad de presidente de la Asociación de Camioneros de Arrastre. El señor Rosario Merced explicó la complejidad del servicio de acarreo de agua potable en tanque, cómo se lleva a cabo la operación diaria y los requisitos que se les exigen a los concesionarios para brindar tales servicios, entre otros asuntos similares. Además, sometió para inclusión en el expediente un contrato con la AAA, fechado el 21 de agosto de 2012, titulado “Pedido Contra Contrato.”
Posteriormente, el 21 de noviembre de 2024, la Oficial Examinadora asignada al caso recomendó al Negociado aprobar el aumento de las tarifas de acarreo de agua. Así, en su Informe de la Oficial Examinadora (Informe) expresó:
Evaluado el expediente, por entender que redunda en el provecho público, se puede conceder un aumento de las tarifas de transporte de agua en tanque mediante la adopción de tarifas temporeras de acuerdo con lo recomendado en el estudio titulado Revisión de Tarifas de Acarreo de Agua en Puerto Rico 2024, en cumplimiento con el derecho aplicable.
En efecto, se trata de un estudio que el propio Negociado había solicitado a una empresa privada en abril de 2024 sobre la revisión de tales tarifas, es decir, meses antes de la presentación de la solicitud de aumento tarifario de Liquids.
El 2 de diciembre de 2024, el Negociado emitió una Resolución y Orden en la que acogió en su totalidad el Informe de la Oficial Examinadora. Uno de sus fundamentos consistió en la recomendación del estudio titulado Revisión de Tarifas de Acarreo de Agua en Puerto Rico 2024…. Ahora bien, en la vista pública celebrada, ese estudio no fue compartido ni discutido con las partes, ni siquiera se presentó al público para comentarios. Ahí es donde estriba, a mi juicio, uno de los principales escollos para sostener la Resolución y Orden del Negociado. Aun bajo el criterio más flexible que avalara una fusión de ambas modalidades de revisión tarifaria, se aflora un cuadro en el que no se cumplieron cabalmente las garantías y requerimientos propios de un proceso cuasi judicial ni de una modalidad cuasi legislativa.
En ese sentido, no puede ignorarse que, por un lado, el procedimiento de revisión o modificación de tarifas tiene naturaleza cuasi judicial, particularmente cuando se activa a solicitud de un concesionario, ya que debe brindarse oportunidad a las partes de ser escuchadas, objetar el proceso y que la decisión se fundamente en el expediente administrativo. Por otro lado, una vez la determinación de aumento de tarifa adviene final y firme, la tarifa adoptada debe incorporarse al reglamento vigente mediante la correspondiente enmienda, etapa que reviste un carácter reglamentario y, por ende, cuasi legislativo. Véase la Sección 3.284 del Reglamento Núm. 9358, supra. En consecuencia, deben cumplirse las garantías y requisitos de ley para ambas fases, según reconocido por nuestro Derecho Administrativo.
Con ello, considero que no estamos limitando la facultad del Negociado para modificar las tarifas sin necesidad de que una parte interesada presente una solicitud para ello. Ciertamente, el Negociado puede iniciar un proceso de revisión tarifaria por su propia iniciativa. Ello se desprende del propio texto del Art. 17(a), supra, el cual le confiere la facultad de prescribir tarifas justas y razonables y dispone que, al fijarlas, no tiene que considerar individualmente a cada porteador público, sino que puede fundamentar sus determinaciones en la situación general de la actividad reglamentada. En otras palabras, el Negociado puede actuar en atención al interés público y a las condiciones generales del sector regulado.
Asimismo, la Sección 3.287 del Reglamento Núm. 9358, supra, dispone que, en cualquier procedimiento tarifario, el concesionario concernido tendrá el peso de la prueba, salvo que se trate de un procedimiento iniciado por el propio Negociado. Esa excepción evidencia que el Reglamento mismo reconoce una distinción entre los procedimientos iniciados por un concesionario y aquellos iniciados por el Negociado, dejando claro que este último puede iniciar tales procesos. En estos últimos, la carga probatoria no recae sobre el concesionario concernido. No obstante, el ejercicio de esa facultad debe ajustarse al procedimiento establecido por la ley. Me explico.
Cuando una parte presenta una solicitud de aumento de tarifa, el procedimiento aplicable es el establecido en el Art. 16 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, supra. En ese caso, la parte solicitante tiene la carga de presentar prueba que demuestre la necesidad del aumento. En el asunto de epígrafe, la parte que sometió la solicitud a través del sistema, Liquids, no compareció a la vista. Por su parte, la compañía compareciente, Transporte Rosario, Inc., explicó la complejidad del servicio de acarreo de agua potable en tanque, cómo se lleva a cabo la operación diaria, y los requisitos que se les exigen a los concesionarios para brindar tales servicios a la AAA, entre otros temas similares. Además, presentó un contrato con la AAA del 21 de agosto de 2012. Ahora bien, de las determinaciones realizadas por la Oficial Examinadora en su Informe, no surge que, en la vista, se hayan ofrecido cifras específicas sobre gastos y costos de la actividad de transporte de acarreo de agua potable, sino que únicamente consta que se discutieron aspectos generales acerca de los costos y gastos operacionales del concesionario por medio del representante de Transporte Rosario, Inc. Sin embargo, el procedimiento fue iniciado por Liquids, quien no compareció a la vista pública.
Asimismo, la Oficial Examinadora fundamentó gran parte de su determinación en un estudio que no formó parte del expediente administrativo, el cual fue utilizado particularmente para la imposición de tarifas temporáneas, sin que las partes afectadas fueran oídas respecto de ese estudio, según lo exige el estatuto aplicable. Por tanto, aun bajo una interpretación flexible que validase un procedimiento híbrido, tendría que observarse el debido proceso de ley, otorgando a todas las partes, tanto a las potencialmente beneficiadas como, en mayor medida, a las afectadas, una oportunidad adecuada para ser oídas.
Por tanto, reitero que no se trata de que el Negociado no pueda ejercer su poder regulador e iniciar, por razones de interés público, un proceso de ajuste de tarifas sin depender de la solicitud de un proveedor o concesionario. Más bien, la situación plantea un problema distinto: el procedimiento se inició a solicitud de un concesionario, mientras que el Negociado aparentemente ya tenía la intención de iniciar un proceso por su propia cuenta, pues había solicitado el estudio previo a la presentación de la solicitud de Liquids. No obstante, cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte, es esta la que tiene el peso de la prueba, según el Art. 16, supra.
En ese contexto, si el Negociado pretendía utilizar el estudio como fundamento para la determinación tarifaria, a mi juicio, debió iniciar un procedimiento nuevo al amparo del Art. 17(a), supra. Alternativamente, si optaba por aprovechar el trámite ya iniciado por Liquids por razones de economía procesal, debió asegurar las debidas garantías procesales, incluyendo la publicación del aviso correspondiente, la divulgación del estudio y la concesión de oportunidad a las partes interesadas para examinarlo y objetarlo.
Las consecuencias de esas omisiones son importantes en el contexto de la participación ciudadana, pues no se puede adoptar una mirada formalista o restrictiva del texto y concluir que esta participación no va más allá del sometimiento de comentarios ante la agencia. Por el contrario, hay que establecer los mecanismos para garantizar el derecho a la participación. Esta visión es cónsona con el hecho de que cualquier persona afectada por la aplicación de una regla o reglamento aprobado por una agencia puede impugnar su validez constitucional, en cualquier momento, ante el Tribunal de Primera Instancia. L.F. Estrella Martínez, Acceso a la Justicia: Derecho Humano Fundamental, Sec. 7.2, pág. 192, citando a E. Fontánez Torres, El derecho a participar: Normas estudios de caso y notas para una concreción, 68 Rev. C. Abo. PR 631, 632 (2007).
Al no hacerlo, como correctamente argumentó la AAA, se utilizó un documento que fue comisionado y recibido, previo a la solicitud de Liquids, el cual no pudo ser controvertido durante el proceso, ya que no fue parte de la evidencia sustancial que le competía someter a Liquids ni fue expuesto al público para su correspondiente evaluación y análisis.
Así, coincido con la Opinión en cuanto expresa que el estudio, preparado por una entidad que no representaba a ninguna de las partes en el procedimiento adjudicativo y realizado previo al inicio del mismo, fue utilizado por el Negociado para subsanar la carga probatoria del solicitante y, finalmente, aprobar el aumento tarifario solicitado por Liquids, en contravención al debido proceso de ley y los procedimientos que establece la Ley del Servicio Público de Puerto Rico y el Reglamento Núm. 9358.
Respecto a esto último, como es sabido, las agencias administrativas están obligadas a observar su ley habilitadora, así como las reglas y reglamentos que ellas mismas promulgan. Una vez adoptan una norma, deben cumplirla y aplicarla conforme a su propio texto y alcance. Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 DPR 105, 136–137 (2002); T–JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 81 (1999).
En este caso, el propio Art. 17(a) exige que se les brinde una oportunidad adecuada para ser oídas a todas las partes que puedan resultar afectadas por una determinación. Por ello, a mi entender, si el Negociado pretendía basar el aumento tarifario en el estudio que había solicitado previamente, debió iniciar un procedimiento al amparo del Art. 17(a) o, en la alternativa, divulgar el estudio y garantizar a las partes la oportunidad de examinarlo y objetarlo antes de utilizarlo como fundamento para su determinación, especialmente para incorporar con carácter permanente las nuevas tarifas.
Por lo expuesto, estoy conforme con la Opinión emitida por este Tribunal.
Luis F. Estrella Martínez
Juez Asociado
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